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LA DETTE PUBLIQUE, UNE VIEILLE HISTOIRE (6) Samedi28 juillet 2012

1953, le tournant qui a permis à l’Allemagne de rebondir

PAR YVES HULMANN ZURICH

L’Accord de Londres, signé le 27 février, a permis à la République fédérale d’effacer la moitié de sa dette d’avant et d’après-guerre. Le «miracle économique» allemand est lancé

En 1951, lorsque Hermann Josef Abs est chargé de représenter la délégation allemande lors d’une série de conférences prévues à Londres, le banquier est conscient de la difficulté de la tâche qui l’attend. «Monsieur Abs, si vous faites du mauvais travail, vous serez pendu à un poirier. Et si vous faites du bon travail, ce sera à un pommier», lui déclare Fritz Schäfer, le ministre des Finances. La boutade, rapportée par Hermann Josef Abs, ne décourage pas pour autant le conseiller financier du chancelier ouest-allemand Konrad Adenauer.

Durant deux ans, le responsable de la délégation allemande tentera de négocier les conditions les plus avantageuses pour la jeune République fédérale d’Allemagne. La RFA doit rembourser à la fois les obligations financières issues du Traité de Versailles, jamais honorées; les emprunts internationaux contractés durant la République de Weimar, dont le paiement des intérêts a été suspendu au début des années 1930; à quoi s’ajoutent encore les aides financières accordées par les Alliés pour reconstruire le pays ravagé après 1945.

Suite à la partition du pays en deux Républiques au sortir de la guerre, les négociateurs allemands sont confrontés à un premier dilemme: la RFA doit-elle accepter d’assumer pleinement l’héritage des dettes d’avant-guerre du Reich? Ou peut-elle se soustraire à cette responsabilité, étant donné que la partie est du territoire, la RDA, est occupée par les troupes soviétiques? Deux raisons incitent Konrad Adenauer à opter pour la première solution.

Premièrement, le chancelier, en place depuis 1949, fait du regain de souveraineté de la jeune République l’une des priorités de son action politique. Or, lors d’une conférence réunissant les ministres des Affaires étrangères des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et de la France, organisée en septembre 1950 à New York, les Alliés ont fait miroiter une révision du statut d’occupation de la RFA, à condition que le pays reconnaisse les dettes d’avant-guerre de l’Allemagne.

Deuxièmement, le chancelier veut aussi rétablir la crédibilité du pays comme débiteur sur le plan international. Avoir accès à l’emprunt est indispensable pour permettre aux entreprises allemandes de se refinancer à l’international. En raison du défaut de paiement d’avant la guerre, ces dernières sont alors pénalisées dans leur activité d’exportations par des problèmes de liquidités et des coûts supplémentaires. Au début des années 1950, le pays a encore une balance commerciale négative, la valeur des importations dépassant celle des exportations.

Lorsque les négociations commencent, la partie est loin d’être gagnée. La délégation allemande fait face aux réticences de certains pays, comme la Grande-Bretagne et la France, concernant les dettes d’avant-guerre, jamais honorées. Ces dernières découlent encore en grande partie des réparations pour dommages de guerre prévues par le Traité de Versailles de 1919.

Très vite, l’Allemagne a été étranglée par le poids de ces paiements, soumis à un moratoire partiel dès 1922. En 1923, la République de Weimar n’est plus en mesure de verser quoi que ce soit.

Face à l’incapacité de l’Allemagne à satisfaire à ses engagements, un banquier américain, Charles Dawes, élabore, au milieu des années 1920, un premier plan de rééchelonnement. Le paiement des annuités est abaissé et la dette elle-même est réaménagée sous la forme d’emprunts internationaux à un taux de 7% avec une maturité de vingt-cinq ans. Leur valeur totale atteint 800 millions d’anciens Marks. Pendant un temps, l’économie allemande se redresse et le pays paie une partie de ses dettes. Grâce à ces remboursements, l’Allemagne affiche même un net bilan excédentaire de 1926 à 1929. Mais l’embellie est de courte durée: à la suite du krach boursier de 1929, l’économie allemande replonge.

En 1930, un autre Américain, Owen Young, patron de General Electric, élabore un deuxième plan de rééchelonnement de la dette ­allemande. Les «emprunts Young», d’un montant de 1,2 milliard d’anciens Marks, sont émis à un taux inférieur, de 5,5% et étalés sur une durée encore plus longue. Mais très vite, l’aggravation des conditions économiques réduit à néant l’effet des concessions consenties.

En 1931, le président américain Herbert Hoover suspend le paiement des réparations de guerre pour un an. Et en juillet 1932, les Alliés renoncent finalement à toute indemnité de guerre lors de la conférence à Lausanne, qui réunissait des représentants de la France, de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne pour régler la question des réparations prévues dans le Traité de Versailles. C’est le premier défaut de paiement officiel du Reich.

Cependant, les emprunts de Dawes et de Young, qui avaient été souscrits par des investisseurs de divers pays, restent, eux, valables. L’arrivée d’Adolf Hitler au pouvoir ralentit une nouvelle fois les paiements, qui reprendront peu à peu par la suite. Après l’éclatement de la Seconde Guerre mondiale, seuls quelques pays comme la Suisse et la Suède continuent d’être remboursés. Lorsque Hermann Josef Abs entame en 1951 les négociations avec les représentants des Alliés, la question des engagements découlant pour l’Allemagne des emprunts de Dawes et de Young reste ainsi entièrement ouverte.

Les dettes d’avant-guerre sont estimées au départ à 13,5 milliards de Deutsche Marks. Au fil des négociations, leur valeur est d’abord ramenée à 9,6 milliards, en raison notamment de l’abandon de la ­référence à l’or et de la chute de la valeur du dollar. Au final, la somme des emprunts d’avant-guerre est encore ramenée à 7,3 milliards de Deutsche Marks, soit une remise de plus de 45% comparée à la somme initiale.

Quant aux dettes d’après-guerre, chiffrées initialement entre 15 et 16 milliards de Deutsche Marks, elles sont rabattues à un montant de 7 milliards également, soit une remise de dette de plus de moitié. Elles seront payées en tranches annuelles d’un peu plus de 200 millions, qui s’ajoutent à celles de 340 millions par an pour les emprunts d’avant-guerre.

Avec l’essor économique de la RFA durant les années 1950, ces montants peuvent être versés aisément. Le montant annuel d’un demi-milliard de Deutsche Marks versé par l’Allemagne en 1953 correspond à environ 4% du total de ses exportations. Les derniers emprunts de Dawes ont été entièrement remboursés en 1969, ceux de Young en 1980.

La question du règlement de la dette allemande n’est pas encore terminée. La RFA ne s’estimait pas responsable d’assumer l’entier des sommes dues par le Reich. Mais une clause dite de «réunification» garantissait le remboursement des intérêts supplémentaires si les deux parties du pays devaient être réunifiées. Les derniers paiements correspondant à ces intérêts furent effectués en 2010.

A l’issue de la conférence de Londres, la République fédérale est ainsi parvenue à diviser par deux le poids de sa dette, avec le consentement de ses créanciers. Partant d’un montant total initial de près de 30 milliards de Deutsche Marks, les dettes d’avant et d’après-guerre de l’Allemagne sont ramenées à moins de 14 milliards, résume l’historienne Ursula Rombeck-Jaschinski, auteur d’un ouvrage consacré à cette question, publié en 2005.

Cette remise de dette, d’une ampleur rare en Europe au XXe siècle, est scellée avec l’accord signé le 27 février 1953 à Londres entre la RFA et 21 pays ayant pris part aux négociations. Outre les Etats-Unis, la plupart des pays européens ainsi que la Suisse en font partie. L’accord, qui sera ratifié par une loi le 24 août de la même année, sera reconnu par une douzaine de pays supplémentaires, y compris Israël en 1955.

Comment la RFA a-t-elle pu obtenir des conditions aussi favorables? La réponse tient en partie à l’argumentation de Konrad Adenauer et de son conseiller économique: il ne faut pas mettre en péril le «miracle économique» naissant de la jeune République, un argument qui fait mouche auprès des Américains. De plus, les Etats-Unis veulent pouvoir compter sur la RFA, non seulement comme client mais aussi et surtout en tant que rempart contre le bloc communiste.

Enfin, la capacité de négociateur de Hermann Josef Abs, qui a siégé dans une trentaine de conseils d’administration d’entreprises et qui finira par présider la Deutsche Bank dans les années 1960, a aussi joué un rôle clé. Le banquier, que ses contemporains disent coquet et obsédé par les détails, parlait couramment plusieurs langues étrangères, dont le français, l’anglais et le néerlandais. S’y ajoute son pragmatisme lors des négociations.

Dans un long article publié en 1959, où il revient sur la phase qui a précédé l’Accord de Londres, il est frappant d’observer que Hermann Josef Abs raisonne plus comme un comptable que comme un politicien. Cette approche, tout comme la distance qu’il a gardé avec le régime nazi durant la guerre, jugée suffisante par les Alliés, ajoute à sa crédibilité. Peu importe s’il avait aussi siégé dans les conseils de plusieurs entreprises qui ont employé des prisonniers de guerre.

Cette remise de dette peut-elle servir de modèle dans le contexte la crise actuelle? On peut en tout cas observer que l’Accord de Londres, peu connu du grand public, a la particularité de faire parler de lui à chaque crise importante liée à l’endettement. Au milieu des années 1980, cet accord a souvent été cité en exemple par les adeptes d’un effacement d’une plus grande partie de la dette des pays en voie de développement. L’Allemagne, faisaient-ils valoir, n’a jamais dû rembourser plus de 5% de la valeur de ses exportations à partir de 1953, alors que de nombreux pays du tiers-monde ont dû y consacrer plus de 20%.

Plus récemment, l’aggravation de la crise de la dette en Grèce et en Espagne a aussi ramené cet accord sur le devant de la scène. La remise de dette octroyée à l’Allemagne a favorisé un redémarrage rapide du pays, argumente-t-on en substance.

Mais on entend aussi un autre argument, plus inattendu: en 1946, l’Allemagne avait été condamnée à payer une somme de 7 milliards de dollars à la Grèce à titre de réparation pour l’occupation du pays de 1941 à 1944, un montant non réglé par l’Accord de Londres. Toutefois, en acceptant la réunification de la RFA et de la RDA dans le cadre du Traité de Moscou, la Grèce s’est privée de la possibilité de réclamer des réparations, a fait valoir l’Allemagne par la suite.

Selon une interpellation déposée au Parlement européen en février par le député Daniel Cohn-Bendit, cette dette vaudrait aujourd’hui plus de 80 milliards d’euros compte tenu des intérêts qui s’y sont ajoutés. Cette somme permettrait à la Grèce de rembourser une partie de la dette que le pays doit à l’Union européenne.

Si les chances d’obtenir gain de cause apparaissent plutôt minces pour la Grèce dans ce dossier, ce dernier épisode démontre qu’en matière de dette, l’histoire n’est jamais vraiment terminée.

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